Kommunaldirektør Edel Eikeseth 
Bergen rådhus 
Postboks 7700 
5020 BERGEN

 

 

 

 

Bergen, 28/3-2007

Konkurranseutsetting av  VA-driftstjenester. Utredning om mulig konkurranseutsetting.  Organisatorisk plassering av Vaktsentralen. 

Viser til brev av 15/3-2007 hvor man ber om arbeidstakerorganisasjonenes synspunkter på utredningen vedrørende ovennevnte. 

Her følger Fagforbundets synspunkter. 

1. Bakgrunnen for kommunal vannforsyning. 
Vannforsyning var en av de første oppgavene kommunene tok seg av i bysamfunnene. Bakgrunnen for det er at vanntilgang er helt nødvendig for alle innbyggerne og kan ikke erstattes av andre produkter. God vannforsyning og effektivt ledningsnett er et naturlig monopol. Vanlige markedsløsninger og privat vannforsyning gir derfor ikke gode løsninger. For et bysamfunn bør derfor vannforsyning og ledningsnett løses av innbyggerne i fellesskap. Derfor er dette blitt en av de viktige oppgavene for kommunen. 

Målsettingen for vannforsyningen er å gi innbyggere og næringsliv sikker og stabil tilgang på vann med tilfredsstillende kvalitet på en kostnadseffektiv måte. Opprinnelig ble vannforsyningen finansiert av kommunenes inntekts – og eiendomsskatter. I dag finansieres vannforsyningen av vannavgifter som vedtas av bystyret. Dette er lovfestet. Det er også gitt strenge retningslinjer for hvordan vannavgiftene skal kunne fastsettes. I dag er prinsippet for prissettingen at de skal fastsettes til selvkost; dvs. det er ikke adgang til å sette avgiftene høyere enn at kostnadene til vannforsyningen skal dekkes. Kommunen har derfor ikke adgang til å kreve så høye avgifter at de har fortjeneste på vannforsyningen. 

2. Hovedvirkning av konkurranseutsetting. 
Ved å konkurranseutsette driften av vannforsyningen vil private selskaper kunne få ansvaret for oppgaven. Deres hovedmålsetting vil være todelt: 

 (1) Løse oppgaven innenfor rammer vedtatt av bystyret i forbindelse med konkurranseutsettingen. 
 (2) Gi selskapet størst mulig overskudd eller økonomisk resultat. 

I en konkurranseutsatt løsning vil det private selskapet få ansvaret for oppgaven mot en på forhånd avtalt pris eller godtgjørelse. Oppgaven tildeles det selskap som oppfyller kriteriene og som krever lavest godtgjørelse. Den viktigste drivkraften for selskapet er så å få størst mulig overskudd i avtaleperioden. Det vil de oppnå når drifts – og vedlikeholdskostnader blir lavest mulig. Med andre ord selskapet vil ønske å ha lavest mulig utgifter til drift og vedlikehold i avtaleperioden for å få fortjeneste på vannforsyningen

For kommunen er det ikke tillatt å ta fortjeneste. Gevinster skal tilkomme abonnentene i form av lavere avgifter eller bedre vannforsyning. Drives virksomheten av en privat aktør gjelder i dagens system ikke selvkostprinsippet lenger og fortjenesten tilfaller de private eierne og ikke abonnentene (jf brev fra Miljødepartementet juni 2006). 

3. Vanlige driftsformer for vannforsynig. 
Den vanlige driftsformen er at kommunen selv driver virksomheten enten ved en egen avdeling, kommunalt foretak eller et interkommunalt selskap i samarbeid med andre kommuner.  Da er systemet at kommunestyret vedtar et budsjett for neste år basert på en avveining mellom det som vurderes som riktige utgifter til drift, vedlikehold og nye investeringer og hva som kan aksepteres som avgifter overfor innbyggerne. Drivkraften i selskapet blir å sørge for best mulig/effektiv mulig gjennomføring av drift, vedlikehold og investeringer; dvs. få mest mulig igjen i form av sikker og effektiv drift, vedlikehold og nye anlegg av bevilgningene til vannforsyning. Forskjellen på dette og en konkurranseutsatt løsning er at forbedringer og gevinster i form av nyvinninger kommer byen og abonnentene til gode ved bedre og sikrere vannforsyning eller lavere avgifter, mens det ved konkurranseutsetting gir selskapene større overskudd. Spesielt når avtalene om konkurranseutsetting skal ha en varighet på 5 til 10 år kan det komme vesentlige teknologiske nyvinninger i perioden.

N
oen vil hevde at systemer der kommunen eller kommunale foretak står for virksomheten kan bidra både til for høye avgifter og for lite effektiv drift og vedlikehold. Det blir for lite fokus på spørsmål om effektivitet. I den ordinære virksomheten i en kommune så vel som i private bedrifter må det lages systemer som stimulerer til mest mulig effektiv utnyttelse av bevilgningene. Redskaper er bruk av teknologiske nyvinninger innen maskinpark, IKT – løsninger og styringssystemer, gode samarbeidsforhold og bruk av de ansattes kompetanse, organisering og ledelsesutvikling, kompetanseutvikling og opplæring, rekruttering, fokus på mål og resultater, kostnadseffektivisering, sammenligning med andre (benchmarking), samarbeid med andre aktører osv. Dette er forhold vi som ansatte i virksomheten ønsker å bidra med. Vi er svært beviste på at skal våre arbeidsplasser være trygge og gode så må vår virksomhet være effektiv. Derfor er vi opptatt av godt samarbeid mellom politiske myndigheter, administrativ ledelse og de ansattes organisasjoner. Det vil stimulere til god utnyttelse av de ansattes kompetanse og effektiv drift og vedlikehold i virksomheten.

E
t slikt system betyr ikke at private leverandører ekskluderes. Tvert imot de vil trekkes inn i forbindelse med oppgaver hvor de har tjenester, kompetanse og kapasitet som det ikke er lønnsomt eller hensiktsmessig å ha i den kommunale organisasjon. Samarbeid med private leverandører gjennom anbudskonkurranser om vedlikehold, utbedringer og investeringer, innkjøpsavtaler og kontrakter om konsulenttjenester er det lange tradisjoner for i forbindelse med vannforsyning. 

4. Erfaringer med full konkurranseutsetting. 
I utgangspunktet er det ingen vitenskapelig dokumentasjon på at full konkurranseutsetting gir mer effektiv virksomhet enn de mer tradisjonelle løsninger. Det skyldes at de to driftsformer er så ulike at de ikke er fullt ut sammenlignbare. I realiteten er det ulike systemer som leverer ulike produkter. Det offentlige virksomhetsområde som mest systematisk er konkurranseutsatt i Norge  er det statlige vegvedlikeholdet. Problemstillingen kan derfor belyses med dette området som eksempel. 

Produksjonsvirksomheten i det ”gamle” vegvesenet ble først omorganisert til Mesta as og tildelt såkalte overgangskontrakter. Disse overgangskontrakter ga vedlikeholdskontrakter som kostet mer enn det gamle systemet(ca.10 pst). Senere ble kontraktene konkurranseutsatt. Det ga betydelige innsparinger i forhold til overgangskontraktene. Spørsmålet om det ga besparelser i forhold til organisering i divisjoner eller egne produksjonsavdelinger er imidlertid ubesvart. Det skyldes flere forhold: 

-         For det første var det i det ”gamle” systemet planer om å redusere kostnadene med anslagsvis 20 pst ved å gå over til klarere produksjonsenheter og redusere beredskap og sikkerhet ved å fjerne en god del av det gamle systemet med lokale veistasjoner og lokal vegberedsskap. Denne ”gevinsten” er tatt ut i forbindelse med konkurranseutsettingen. Den kunne til og med på en bedre måte bli tatt ut i de gamle drifts – og vedlikeholdsmodeller.

-         For det andre krevde det nye systemet nye administrative opplegg for å gjennomføre konkurranseutsettingen og kontrollere at de standarder og kontraktsbetingelser blir oppfylt. Disse kostnadene må tas med når en skal sammenligne med mer vanlige offentlige ordninger. 

-         For det tredje vil det i løpet av avtaleperioden komme tilleggsregninger for ekstraordinært vedlikehold som kontraktene ikke omfatter. Disse vil en ikke ha oversikt over før avtaleperioden er sluttført. 

-         For det fjerde må en også vurdere den status vegsystemet har etter at avtaleperioden er sluttført. Har systemet ført til ekstraordinære behov for mer fundamentale utbedringer? 

-         Dessuten må naturligvis vurderes om de to ordninger gir ulik effekter for framkommelighet og sikkerhet i vegsystemet. 

Hva som blir totaleffekten er ikke mulig å avgjøre på forhånd. Det er lettere å se hvem som er vinnere og hvem som er tapere. Vinnerne er de private aktører som får kontraktene, konsulentene som får nye utredningsoppdrag og ledelsen i selskapene som ofte får bedre lønnsbetingelser. Taperne er de som må ”betale” for omstruktureringen. Det er dem som mister sitt arbeid og får dårligere pensjonsrettigheter og samfunnet som må dekke omstruktureringskostnader i form av blant annet trygdeutgifter. Om brukerne har fått bedre framkommelige og trafikksikre veier som følge av konkurranseutsettingen er det meget delte oppfatninger om jf blant annet diskusjonen etter gjennsnødde veger på Sørlandet i vinter. 

5. Utredningen om konkurranseutsetting av vannforsyningen i Bergen. 
Konkurranseutsetting av drift og vedlikehold av en bys vannforsyning er langt mer komplisert enn konkurranseutseting av vegvedlikehold. For det første har vi ikke så god oversikt over dagens tilstand i de gamle deler av forsyningsnettet. Det vil derfor bli vanskeligere å spesifisere hva som er ekstraordinære drifts – og vedlikeholdsbehov som følge av svikt i nettet, og hva som er en del av den løpende drift og vedlikehold. Det vil derfor være langt mer krevende å spesifisere konkurransegrunnlag og drifts/vedlikeholdskontraktene for vannforsyning enn for vegvedlikehold. Hva skal ansees som ekstraordinære forhold som skal belastes utenfor kontraktene og hvordan kontrollere på en god nok måte at vedlikehold og drift er tilfredsstillende oppfylt. 

Dessuten er det i utredningen om konkurranseutsetting planlagt at en konkurranseutsatt kontrakt skal ha lang varighet. Begrunnelsen er at det er nødvendig for at kontrakten skal være forretningsmessig interessant og for at den nye leverandør skal investere i kompetanse og personell. I notatet om konkurranseutsetting er antydet en varighet på 10 år. Det vil på den annen side bety at den nye leverandør vil bli sittende med så betydelig eksklusivitet når det gjelder kunnskap og innsikt i Bergens vannforsyningssystem at en i realiteten kan ha etablert et privat monopol på dette området. 

På dette området er forholdene i vegvedlikehold annerledes fordi en har flere aktører som til enhver tid har konkurranseutsatte kontrakter. Selv på området med vegvedlikehold er det likevel sterke tendenser til at noen få store private entreprenører får kontraktene. Små og mellomstore aktører blir kjøpt opp av de store eller blir deres underleverandører. En dokumentert effekt av konkurranseutsetting av vegvedlikeholdet er at tendensen til at færre store aktører dominerer bransjen blir forsterket. 

Dette skulle tilsi at det lå en omfattende og grundig utredning til grunn for en eventuell avgjørelse om konkurranseutsetting av vannforsyningen i Bergen hvor også andre alternativer ble vurdert. Den foreliggende utredning er et 5 – siders nota (jf VA-etatens utredning Konkurranseutsetting av VA – driftstjenester). Den inneholder en del prinsipielle vurderinger og en rekke postulater som ikke er dokumentert. Et eksempel er: 

”Det må forventes at nye aktører kan tilføre: 
·        Industrielle synergier og ny kompetanse 
·        Evne til å utvikle regionale stordriftsfordeler 
·        Konkurransedyktige rammebetingelser som tilrettelegger for riktig rekruttering 

Hva menes med dette? Hvordan skal den nye virksomheten finansieres? Skal det være slik det er i dag med vann og kloakkavgifter som er nonprofitt tiltak?” 

Spørsmålene utvalget selv stiller og som ikke blir besvart senere i utredningen viser vel at utvalget selv ser at det ikke har boret særlig dypt i problematikken. 

Konkrete analyser om konsekvenser og det reelle innhold i en eventuell konkurranseutsettingsprosess er ikke utredet skikkelig. Vurdering av fordeler og ulemper ved konkurranseutsetting i forhold til alternativer er fraværende. Utredningen er så begrenset og faglig mangelfull at det er vanskelig å forstå at noen kan mene at det er forsvarlig å treffe beslutning om konkurranseutsetting på dette grunnlag. Det vil derfor kreve omfattende utredninger og konsulentbruk for å komme videre med en prosess knyttet til konkurranseutsetting. Heller ikke opplegg, kostnader og tidsbruk for en slik prosess er utredet. 

Vår konklusjon er at utredningen så lite konkret og med så mangelfullt analysegrunnlag at den ikke er egnet som underlag for beslutning av full konkuranseutsetting av drift og vedlikehold av vannforsyningen i Bergen. 

6. Alternativ løsning. 
Drift og vedlikehold av kommunens vannforsyning har de siste 15 år vært gjenstand for løpende omorganisering og utvikling. Virksomheten sorterer under Byrådsavdeling for byutvikling med en byråd som leder og hovedansvarlig og egen kommunaldirektør som administrativ leder. Dagens modell har VA - etaten som ”eier” og bestiller, Bergen Vann KF som ansvarlig for drift og vedlikehold og Bydrift Bergen KF som underleverandør. 

Dagens modell er komplisert og uoversiktlig og det burde ligge til rette for betydelige forbedringer og effektivisering ved å forenkle organisasjonen og samle funksjonene mer. Dette vil være en langt enklere, sikrere, raskere og mindre kostnadskrevende prosess å utrede og gjennomføre enn en prosess med ren konkurranseutsetting av hele virksomheten. Utredningsutvalget er selv også klar over at en risikerer at en prosess med full konkurranseutseting ikke gir de ønskede resultater. De har i og for seg gardert seg mot uønskede resultater med følgende vurdering: 

Ideelt vil konkurranse gi både kvalitet og økonomiske gevinster, og det er en forutsetning at gevinster blir oppnådd for at tiltaket gjennomføres. Dersom prosessen skulle vise at gevinst ikke er mulig, vil det være aktuelt å avlyse konkurransen og fortsette virksomheten i egenregi. Konkurranseutsetting er en krevende prosess, både faglig og kapasitetsmessig. Det er viktig at dette ikke undervurderes.” 

Forberedelse og gjennomføring av en prosess med full konkurranseutsetting vil være meget kostnads- og tidkrevende både for kommunen og tilbyderne. Mulighetene til å stoppe en slik prosess når den er i gang er derfor vanskelig. En slik prosess er derfor svært risikabel for kommunen. 

Den naturlige utvikling videre for å forbedre vannforsyningen i Bergen er å evaluere hvordan dagens organisering fungerer. Blant annet må arbeidsdeling og samarbeid mellom VA - etaten, Bergen Vann KF og Bydrift Bergen KF drøftes. En bør vurdere modeller som gir et helhetlig og klart ansvar for vannforsyningen, sikkerhet og stabilitet i vannforsyningen og best mulig utvikling og effektiv drift og vedlikehold i virksomheten.

Byråden viser i sitt notat datert 3. januar 2007 til at ”Siden etableringen av Bergen Vann KF i 2004 har både bestiller (VA – etaten) og leverandør (Bergen Vann KF) gjennomført en profesjonalisering, kvalitetsheving og effektivisering av tjenester og roller”.  Dette må utnyttes videre for å bidra til at Bergen by får et best mulig vannforsyningssystem med høy kompetanse og innsatsvillige ansatte som tilstreber effektivitet og kvalitet i den videre utvikling. Det vil vi stille opp for.   

Fagforbundet TU Byrådsavdeling Byutvikling 
Frank Henriksen 

Hovedtillitsvalgt

 

 

 

 
[ Tilbake ]
 
 
     
DigiMedia